CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A pesquisa de preços, procedimento prévio e indispensável ao processo de contratação pública, funciona como instrumento de baliza aos valores oferecidos nos certames licitatórios e àqueles executados nas respectivas contratações.
Assim, sua principal função é garantir que o Poder Público identifique o valor médio de mercado para uma pretensão contratual, de forma a assegurar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, conforme previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/1993. Segundo o TCU (2010), “o preço estimado é um dos parâmetros de que dispõe a Administração para julgar licitações e efetivar contratações.
Deve refletir o preço de mercado, levando em consideração todos os fatores que influenciam na formação dos custos.” Além disso, a pesquisa de preços apresenta outras funções, tais como:
a. verificar a existência de recursos suficientes para cobrir as despesas decorrentes de contratação pública;
b. definir a modalidade licitatória;
c. auxiliar a justificativa de preços nos casos de contratação direta;
d. identificar proposta com preço inexequível, com sobrepreço ou superfaturada, bem como jogo de planilhas, de forma a subsidiar decisão do pregoeiro para sua desclassificação;
e. servir de parâmetro para eventuais alterações contratuais; e
f. auxiliar o gestor a identificar a necessidade de negociação com os fornecedores, sobre os preços registrados em ata, em virtude da exigência de pesquisa periódica.
A Lei nº 8.666/1993, em seu art. 40, determina que o edital deverá conter critério de aceitabilidade de preços, tendo por base os preços de referência e que o projeto básico (anexo ao edital de licitação) possua orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários.
Ainda, o artigo 43 da mesma Lei, afirma que a licitação será processada e julgada com observância da verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente.
O Decreto nº 10.024/19, que regula a modalidade Pregão, na forma eletrônica, nos termos do inc. XI do art. 3º, afirma que o Termo de Referência deverá conter os elementos que embasam a avaliação do custo pela Administração Pública, informando o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, segundo o preço de mercado. Dessa forma, faz-se necessário que o órgão licitante possua estimativa prévia que permita verificar se os preços propostos são realizáveis, exequíveis ou compatíveis com os preços praticados pelo mercado.
Nesse mesmo sentido, o Decreto Federal nº 7.892/13, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços no âmbito do Poder Executivo, no inciso IV do artigo 5º, determina ao órgão gerenciador que proceda a realização de pesquisa de mercado para identificação do valor estimado da licitação. O referido Decreto especifica, também, a necessidade de realização periódica de tal pesquisa para comprovação da vantagem da contratação (inc. XI do art. 9º) e a necessidade da pesquisa pelo órgão participante, a fim de retratar as variações regionais de preços (§6º do art. 6º).
A pesquisa de mercado tem por objetivo verificar quais alternativas o mercado dispõe para atender a demanda do órgão e será realizada por ocasião dos estudos preliminares, na fase de planejamento da contratação. Neste momento serão dirimidas dúvidas sobre o que se pretende contratar, ratificando se o objeto pretendido atende efetivamente a demanda e verificando as exigências e condições do mercado fornecedor, tais como: especificação, qualidade, desempenho, prazos de entrega, prestação, execução e garantia. Ou seja, a pesquisa de mercado visa definir o objeto da contratação. Após isso, caberá à Administração realizar a pesquisa de preços, com vistas a estabelecer o preço de referência, conforme a necessidade do órgão, incluindo priorização, coleta, validação, crítica e análise de preços disponíveis, permitindo uma negociação justa e realista.
Por exemplo: A Unidade necessita trocar o telhado do ginásio. Em pesquisa de mercado verificou-se a possibilidade de utilizar-se telhas de barro, plásticas ou metálicas. Do estudo da pesquisa de mercado entendeu-se que a solução mais apropriada seria a utilização de telhas plásticas, pois apresentam um melhor conforto térmico e menor peso. Com base na solução de mercado selecionada (telha de plástico), será realizada a pesquisa de preço, conforme legislação vigente.
A Secretária de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), por meio da Instrução Normativa (IN) nº 05/2014, regulamentou o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Atualmente, a norma em vigor é a IN nº 73, de 5 de agosto de 2020, do Ministério da Economia. Caso seja procedida uma aquisição utilizando a Nova Lei de Licitações, deverão ser seguidos os parâmetros da Instrução Normativa nº 65, de 7 de julho de 2021. Os aspectos aqui apresentados estarão de acordo com a IN nº 73, de 5 de agosto de 2020, e a jurisprudência do TCU.
De acordo com art. 5º da IN 73/2020, a pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros:
- Painel de Preços, disponível na internet;
- Aquisições e contratações similares de outros entes públicos;
- Dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo; ou
- Pesquisa direta com fornecedores.
Conforme o §1º do art. 5º da mesma IN, os parâmetros I e II deverão ser priorizados. Ou seja, deve-se dar preferência pelo uso do Painel de Preços e de pesquisas em contratações similares de outros entes públicos. Ainda, estes parâmetros poderão ser utilizados de forma combinada ou não (art. 5º da IN).
A seguir serão abordadas as peculiaridades de cada parâmetro.
a. Painel de Preços
Parâmetro a ser priorizado, o Painel de Preços disponibiliza, de forma clara e de fácil leitura, dados e informações de compras públicas homologadas no Portal de Compras do Governo Federal. A ferramenta pode ser acessada através do endereço eletrônico: https://paineldeprecos.planejamento.gov.br.
Cabe ao gestor público analisar as alternativas apresentadas no Painel e, de acordo com oportunidade e conveniência, elaborar a cesta de preços aceitáveis condizente com a realidade da sua contratação. A utilização do Painel tem que ser feita considerando o período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório e em conjunto com uma análise crítica dos dados fornecidos, para que esses dados possam refletir de forma fidedigna o custo de mercado dos materiais ou serviços pesquisados.
Segundo o TCU (2010), os “preços coletados devem ser pesquisados em condições semelhantes às solicitadas no procedimento licitatório e se referir a objeto idêntico ao da licitação.” Ou seja, devem ser levados em consideração todos os fatores que influenciam na formação dos custos. Para isso, o pesquisador deve valer-se dos filtros disponíveis no Painel de Preços. A aplicação de filtros de busca visa minimizar a distorção de preços registrados no Sistema Integrado de Administração dos Serviços Gerais (SIASG) e excluem da visualização as compras diferentes desse padrão. O Painel de Preços é um dos parâmetros a ser priorizado e, apresentando pelo menos três valores como resultado da pesquisa para o item buscado, o relatório poderá ser elaborado.
b. Contratações similares de outros entes públicos
Por este método, a pesquisa de preços é viabilizada pela utilização de outros sítios governamentais diferentes do Painel de Preços ou por intermédio de documentos físicos que comprovem que a contratação se deu por ente público, desde que firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório.
c. Pesquisa em mídia especializada, sítios eletrônicos ou de domínio amplo
Este parâmetro pode ser usado desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório, contendo a data e hora de acesso; A mídia especializada não está vinculada necessariamente a um portal na Internet, mas há outros meios, tais como jornais, revistas, estudos etc, desde que haja um notório e amplo reconhecimento no âmbito que atua.
O sítio eletrônico especializado é aquele vinculado necessariamente a um portal na internet com a utilização de ferramentas de busca de preços ou tabela com listas de preços, atuando de forma exclusiva ou preponderante, na análise de preços de mercado, desde que haja um notório e amplo reconhecimento no âmbito de sua atuação. Os sites de domínio amplo são os presentes no mercado nacional de comércio eletrônico ou de fabricante do produto, detentor de boa credibilidade no ramo de atuação, desde que seja uma empresa legalmente estabelecida.
Sempre que possível, a pesquisa deve recair em sites seguros, detentores de certificados que venham a garantir que estes são confiáveis e legítimos. São exemplos: www.amazon.com.br e www.submarino.com.br. Especial atenção deve ser dada para:
a. sites que servem como ‘market place’, onde produtos constam no site da empresa X, mas são vendidos pela empresa Y.
b. empresas que possuem mais de 1 (um) nome fantasia, como exemplo: www.americanas.com.br, www.submarino.com.br, e www.shoptime.com.br, que pertencem à mesma empresa (B2W - Companhia Digital). Assim, os preços dos 3 (três) sítios valem apenas por 1 (uma) pesquisa.
d. Pesquisa com fornecedores Este parâmetro de pesquisa foi o que recebeu mais contribuições da IN 73/2020, pois se trata de um método de pesquisa cada vez mais condenado por parte dos órgãos de controle, tendo em vista não possuir a confiabilidade necessária, conforme consta do Acórdão nº 2.816/2014 – TCU (Plenário). No entanto, poderá ser adotado, sempre como última opção, na impossibilidade gerencial ou fática de se realizar a pesquisa de outra forma.
Ela é realizada mediante solicitação formal de cotação, desde que os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório. Uma boa prática, para o caso de ser necessário realizar este tipo de pesquisa, seria realizálas junto aos fornecedores participantes da última licitação desse objeto, no órgão ou em contratações semelhantes de outros órgãos cujo ramo de atuação seja compatível com o objeto pesquisado.
A jurisprudência do TCU determina que empresas pesquisadas devem ser do ramo pertinente (Acórdão nº 1.782/2010-Plenário) e não podem ser vinculadas entre si (Acórdão nº 4.561/2010-1ª Câmara). A IN 73/2020 manteve a exigência de realização de solicitação formal junto ao fornecedor para a apresentação de cotação e, ainda, que o prazo de resposta seja compatível com a complexidade do objeto a ser licitado.
Esta exigência de formalização permite uma maior transparência nas realizações das pesquisas junto a fornecedores, facilitando o exercício do controle interno e externo da administração. O §2º do art. 5º da IN estabeleceu novos procedimentos para a consulta de preços junto aos fornecedores, além daqueles que a anterior já previa. Vamos a eles:
- descrição do objeto, valor unitário e total;
- número do Cadastro de Pessoa Física (CPF) ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) do proponente;
- endereço e telefone de contato;
- data de emissão; e
- registro, nos autos da contratação correspondente, da relação de fornecedores que foram consultados e não enviaram propostas como resposta à solicitação de que trata o inciso IV do caput.
A IN 73/2020 dedicou o artigo 3º à formalização do procedimento já apresentado anteriormente como relatório da pesquisa de preços. Agora, a IN prevê que a pesquisa será materializada em documento que conterá, no mínimo:
I - identificação do agente responsável pela cotação;
II - caracterização das fontes consultadas;
III - série de preços coletados;
IV - método matemático aplicado para a definição do valor estimado; e
V - justificativas para a metodologia utilizada, em especial para a desconsideração de valores inexequíveis, inconsistentes e excessivamente elevados, se aplicável.
A IN 73/2020 admite o uso de menos de três preços ou fornecedores, excepcionalmente, desde que devidamente justificado pela autoridade competente (§4º do art. 6º). Tal situação poderá ocorrer, por exemplo, em decorrência de condições e características peculiares do objeto a ser licitado, ou mesmo especificidades quanto ao modo de fornecimento do bem ou da forma de prestação do serviço, o que deverá restar devidamente comprovado no processo.
O art. 10 nos traz que o preço máximo a ser praticado na contratação poderá assumir valor distinto do preço estimado na pesquisa de preços feita na forma desta Instrução Normativa. Entretanto, é vedado qualquer critério estatístico ou matemático que incida a maior sobre os preços máximos. Ainda, temos que o preço máximo poderá ser definido a partir do preço estimado na pesquisa de preço, acrescido ou subtraído de determinado percentual, de forma justificada. Este percentual deve ser definido de forma a aliar a atratividade do mercado e a mitigação de risco de sobrepreço.
A IN 73/2020, em seu art. 6º, traz a seguinte redação: “§2º Serão utilizados, como métodos para obtenção do preço estimado, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros de que trata o art. 5º, desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.”
Primeiramente, deve-se desconsiderar os valores muito baixos (inexequíveis) e aqueles considerados muito elevados, a partir de ordenação numérica na qual se busque excluir aquelas que mais se destoam do alinhamento dos demais preços pesquisados. Neste sentido, o Painel de Preços disponibiliza recurso gráfico que permite a eliminação de valores discrepantes (‘outliers’) do conjunto de dados de forma simples, possibilitando ao gestor público desconsiderar os preços que se revelem evidentemente fora da média de mercado.
Não há um parâmetro definido na legislação para estabelecer este ‘ponto de corte’. Devese buscar uma coerência nas ações e justificar, de modo fundamentado, o procedimento adotado. Uma forma de eliminar estes valores discrepantes é o uso da média saneada, conforme sugerido por Franklin Brasil em sua obra “Preço de referência em compras públicas (ênfase em medicamentos)”. Já o Manual de Orientação sobre Pesquisa de Preços do Superior Tribunal de Justiça utiliza, como parâmetro para considerar o preço inexequível, o previsto parágrafo 1º do artigo 48 da Lei 8.666/93, que refere-se às obras e serviços de engenharia e, como excessivamente elevado, aquele que superar 30% da média dos demais preços pesquisados.
Após eliminados os preços destoantes, para obtenção do valor de referência, utiliza-se a média, a mediana ou o menor preço, conforme o caso. O Caderno de Logística – Pesquisa de Preços, disponibilizado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SEGES/MPDG), assim definiu:
“A média é a soma de todas as medições divididas pelo número de observações no conjunto de dado. Em razão de ser suscetível aos valores extremos, a média normalmente é utilizada quando os dados estão dispostos de forma homogênea. Preços que giram em torno de uma mesma faixa."
"A mediana é o valor do meio que separa a metade maior da metade menor no conjunto de dados. Menos influenciada por valores muito altos ou muito baixos, a mediana pode ser adotada em casos onde os dados são apresentados de forma mais heterogênea e com um número pequeno de observações."
"O menor preço deve ser utilizado apenas quando por motivo justificável não for mais vantajoso fazer uso da média ou mediana."
Conforme entendimento do TCU, exarado no Acórdão nº 4.952/2012 – Plenário, “a definição da metodologia a ser empregada no processo de elaboração de pesquisa de preços se encontra nitidamente dentro do espaço de escolha discricionária da administração”. Ou seja, caberá ao gestor optar por uma das formas e justificá-la no processo.
Outras formas, a exemplo da média ponderada, também podem ser utilizadas, desde que devidamente justificadas pela autoridade competente.
É dever do administrador avaliar, de forma crítica, a pesquisa de preços obtida junto ao mercado, em especial quando houver grande variação entre os valores apresentados. Dessa forma, avulta-se de importância a utilização do relatório de pesquisa de preços, pois ele permite uma visão completa da pesquisa, facilitando a detecção de inconformidades. Neste sentido, o TCU já se manifestou sobre o assunto, conforme segue: Acórdão 1108/2007 - Plenário “Não é admissível que a pesquisa de preços de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo crítico acerca da consistência dos valores levantados, máxime quando observados indícios de preços destoantes dos praticados no mercado”.
Acórdão nº 3.408/2014-2ª Câmara “Ausência de avaliação crítica de valores obtidos em pesquisa de preço que apresentam grande disparidade em relação aos demais, comprometendo a estimativa do preço de referência, o que afronta o princípio da eficiência (...).”
Na legislação, não há definição clara sobre o responsável pela pesquisa de preços. No entanto, a jurisprudência do TCU aponta essa responsabilidade para a área demandante, a exemplo do Acórdão nº 3.516/2007 – 1ª Câmara: “Não constitui incumbência obrigatória da CPL, do pregoeiro ou da autoridade superior realizar pesquisas de preços no mercado e em outros entes públicos, sendo essa atribuição, tendo em vista a complexidade dos diversos objetos licitados, dos setores ou pessoas competentes envolvidas na aquisição do objeto”.
Em contrapartida, o mesmo Tribunal também proferiu decisões no sentido de responsabilizar a autoridade competente ou membros da Comissão de Licitação solidariamente quando estes não verificaram se os preços pesquisados estavam de acordo com os praticados no mercado. Assim, o Acórdão 2.136/2006 – 1ª Câmara afirma que “a Comissão de Licitação, bem como a autoridade que homologou o procedimento licitatório, não estão isentos de verificar se efetivamente os preços ofertados estão de acordo com os praticados no mercado.” A pesquisa de preços deficiente também sujeita os responsáveis à imputação de improbidade administrativa, conforme previsto no art. 10, V da Lei nº 8.429/92: “permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado”.
A elaboração do relatório de pesquisa de preços, neste contexto, constitui-se num instrumento de controle (preventivo) que visa evitar que as pesquisas constantes dos processos não reflitam o preço de mercado e, por consequência, reduzindo a possibilidade de responsabilização da autoridade ou dos agentes responsáveis pela licitação.
No que tange à aquisição de medicamentos, devido à complexidade do tema, o TCU elaborou um manual específico que traz orientações para a compra dos mesmos. O referido manual possui um capítulo dedicado à pesquisa de preço, onde destaca que “há, no âmbito das compras públicas de medicamentos, um importante banco de informações para a pesquisa de preço, o Banco de Preços em Saúde – BPS, criado pelo Ministério da Saúde e disponível em: http://bps.saude.gov.br”
Outro ponto citado no manual é sobre a impossibilidade de utilização das tabelas da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED) como parâmetro para a elaboração do orçamento de referência. Afirma que a jurisprudência do TCU é categórica quanto à sua precariedade, a exemplo dos Acórdãos 2.150/2015 e 3.016/2012, ambos do Plenário. Sendo assim, especial atenção deve ser dada à pesquisa de preços quando tratar-se de aquisição de medicamentos, observadas as demais considerações deste caderno.
No que concerna às obras e serviços de engenharia, o Decreto nº 7.983/13 traz um regramento próprio para elaboração de orçamento utilizando-se dentre outras ferramentas como o SINAPI (Sistema Nacional de Preços e Índices para a Construção Civil) e o SICRO (Sistema de Custos Referenciais de Obras).
Nos casos de inexigibilidade de licitação, em que pese tratar-se de fornecedor único, deverá constar do processo a justificativa do preço contratado, que deverá ser comprovado por meio de comparação da proposta apresentada com os preços praticados pela futura contratada junto a outros órgãos públicos ou pessoas privadas, conforme Orientação Normativa nº 17, de 1º de abril de 2009, da Advocacia-Geral da União (AGU).
A IN 73/2020 dedicou o artigo 7º a este tema, elencando os documentos que podem ser usados pelo Gestor:
I - documentos fiscais ou instrumentos contratuais de objetos idênticos, comercializados pela futura contratada, emitidos no período de até 1 (um) ano anterior à data da autorização da inexigibilidade pela autoridade competente; e
II - tabelas de preços vigentes divulgadas pela futura contratada em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, contendo data e hora de acesso.
Nos casos de cessão de uso deverão ser observados os parâmetros da NBR 14.653-1, da NBR 14.653-2 (Avaliações de Imóveis Urbanos).
No que tange à contratações de itens de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC, o Art. 8º da IN 73/2020 prevê que as estimativas de preços de itens constantes nos Catálogos de Soluções de TIC com Condições Padronizadas, publicados pela Secretaria de Governo Digital da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, deverão utilizar como parâmetro máximo o Preço Máximo de Compra de Item de TIC - PMC-TIC, salvo se a pesquisa de preços realizada resultar em valor inferior ao PMC-TIC.
Na pesquisa de preço relativa às contratações de prestação de serviços com dedicação de mão de obra exclusiva, aplica-se o disposto na Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, observando, no que couber, o disposto nesta Instrução Normativa (Art. 9º da IN 73/2020).
