O orçamento público é definido em lei e representa em termos financeiros a alocação dos recursos públicos. Assim, trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações para o atendimento das necessidades da sociedade, e decorre dos recursos disponíveis. Além disso, apresenta múltiplas funções – de planejamento, contábil, financeira e de controle. Desta forma, as despesas, para serem realizadas, devem estar autorizadas na Lei Orçamentária Anual.
No Brasil, o processo orçamentário reflete a corresponsabilidade entre os poderes e é configurado por quatro fases distintas: (1) a elaboração da proposta pelo Poder Executivo; (2) a apreciação e votação pelo Legislativo; (3) a sua execução e (4) o controle.
CONCEITO
Welsch (1973, p.27) define orçamento como um plano administrativo que abrange todas as fases das operações para um período futuro definido. É a expressão formal de políticas, planos, objetivos e metas estabelecidos pela administração para a organização em geral, bem como para uma de suas subdivisões.
Para Peres e Gomes (2004, p.80):
O orçamento público é o instrumento básico da gestão estatal, consistindo da programação dos gastos relacionados ao funcionamento institucional do Estado, à cidadania e à infra-estrutura do desenvolvimento econômico- social, bem como a previsão ou estimativa dos recursos necessários à cobertura dos dispêndios para um determinado exercício financeiro.
De acordo com Cruz (1989, p.17), o orçamento público é um meio de prever as intenções da programação econômica e financeira que o poder executivo deseja adotar no exercício financeiro seguinte. Para que possa ser legítimo, deve ser submetido à concordância do poder legislativo, que representa, idealmente, o interesse da população. Para Giacomoni (1998), a função tradicional do orçamento público é o controle político e, na função moderna, o orçamento é um instrumento da administração.
O orçamento público é o instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. Trata-se de uma peça de planejamento, na qual as políticas públicas setoriais são analisadas, ordenadas segundo sua prioridade e selecionadas para integrar o plano de ação do governo, nos limites do montante de recursos disponíveis para financiar tais gastos.
O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicação de recursos em determinado período (PORTARIA CONJUNTA No 03/08). Essa limitação conceitual, de estimar fluxo de ingressos e aplicação de recursos, prejudica sensivelmente a eficiência e é utilizada na gestão do processo orçamentário, que deveria iniciar com a projeção das necessidades para, então, chegar no final com a projeção dos recursos.
Para conhecer a história da evolução do orçamento público, sugerimos leituras adicionais na obra de James Giacomoni, Orçamento público (1998), e Lino Martins da Silva, Contabilidade governamental (2003).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º): “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”.
• Unidade – Só existe um orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um orçamento para a União, um para cada estado e um para cada município). Cada ente deve possuir o seu orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado unifor- memente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O fato de o orçamento geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento, não representa afronta ao princípio da unidade, pois o orçamento é único, válido para os três poderes. Há apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.
• Universalidade – o orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos poderes. A Lei Orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do orçamento.
• Anualidade/periodicidade – o orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e a fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao ano fiscal.
É importante destacar que a submissão dos princípios orçamentários aos princípios gerais da administração pública (art. 37 da Constituição Federal) já ocorria antes de 1988 e a literatura de finanças públicas já menciona outros princípios, além dos três supracitados. Desta forma, na sequência apresentamos outros princípios, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
• Legalidade – O orçamento é objeto de uma lei específica (Lei Ordinária no Brasil) e, como tal, deve cumprir rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive sua sanção e publicação pelo presidente da República ou pelo Congresso Nacional.
• Exclusividade – O orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.
• Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações globais no orçamento. Assim, as despesas devem ser especificadas no orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação.
• Publicidade – O orçamento deve ser divulgado quando aprovado e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publica- do no Diário Oficial da União.
• Equilíbrio – As despesas autorizadas no orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.
• Orçamento bruto – A receita e a despesa constantes no orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex.: transferências constitucionais), devem aparecer no orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.
• Não afetação ou não vinculação – É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto às próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE e FPM, etc.), e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.
• Programação, tipicidade e atipicidade – Durante a fase de consolidação da proposta de orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em funções, subfunções, programas e ações. Há outra ta- bela de classificação da despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária.
No processo de programação da despesa no orçamento, em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes ou qualquer outra). A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando quase que uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em subfunções, que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a serem realizadas no exercício. Programar uma despesa é classificá-la de maneira a ficar evidenciado onde o recurso será utilizado (em qual função, subfunção, programa ou ação do Governo). Porém, no processo de programação, pode ocorrer de um programa não se vincular à sua respectiva subfunção da tabela de classificação funcional ou uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da tabela de classificação funcional. Em termos práticos, nem sempre se programa a despesa respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas orçamentárias.
FINALIDADES DO ORÇAMENTO
O processo orçamentário tem inúmeras finalidades, como auxiliar no planejamento, na comunicação e na coordenação, na alocação de recursos, no gerenciamento do desempenho financeiro e operacional, na evolução e no controle do desempenho, e serve de base para incentivos.
Os orçamentos, além de serem parâmetros para avaliação dos planos, permitem a apuração do resultado por área de responsabilidade, desempenhando papel de controle por meio do sistema contábil. O orçamento é onipresente no ciclo administrativo. Ele pode ser definido em termos amplos, com um enfoque sistemático e formal, quanto à execução das responsabilidades de planejamento, execução e controle.
Os objetivos do orçamento segundo o ciclo administrativo
Fonte: Boisvert, 1999
É possível perceber várias finalidades específicas do orçamento no setor público estatal brasileiro. Para um referencial de estudo, listam-se algumas, dentre elas:
• controlar os quantitativos, para atender as fontes autorizadas previamente no tocante à receita, bem como a consequente alocação dos recursos envolvidos na despesa a ser realizada no decorrer do ano seguinte;
• indicar a destinação na dimensão temporal do ingresso e do desembolso financeiro para atender ao planejamento;
• usar técnicas de predição e de previsão para antever o balanço do exercício;
• traduzir a outorga que o poder legislativo concede, por um certo período, ao poder executivo, para a realização de uma programação definida;
• viabilizar aos órgãos de controle social, de controle interno e de controle externo a possibilidade de monitoramento, controle e avaliação técnica ou de mérito das atividades desempenhadas pelos gestores;
• expressar, num plano, as ações e os programas de operações especiais, de projetos e de atividades do Governo.
De todas as finalidades aqui mencionadas, destaca-se a oportunidade de exercício da cidadania por meio do controle político que a população, por seus representantes, deve exercer sobre o Governo e suas formas de atuação.
Pode-se perceber que há limites e restrições de ordem política capazes de interferir e afetar as contribuições que o orçamento potencialmente empresta para a sociedade civil e para o gerenciamento do aparelho estatal. Entretanto, a distinção entre a política e a politicagem, a definição de um estado de direito com consenso de punibilidade e a atuação eficiente da justiça não são problemas pertinentes à matéria orçamentária.
Também, no Brasil, temos uma presença incompleta do orçamento que o torna menos significativo para o contexto econômico por conter apenas uma parcela do volume de recursos movimentados pelo poder executivo.
COMPOSIÇÃO E TRAMITAÇÃO DO ORÇAMENTO
O Orçamento Geral da União (OGU) é constituído de três peças: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais, sendo os dois primeiros itens unidos no Governo Federal, conforme figura 1.2.
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos orçamentos públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei nº 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, atribui ao poder executivo a responsabilidade pelo sistema de planejamento e orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei (conforme figura 1.2):
Assim, o plano plurianual (PPA) estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, definindo objetivos e metas de ação publica para um período de quatro anos. A estruturação do PPA envolve o projeto de lei, parecer preliminar, emendas, relatório e antígrafos e leis. O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa). Este é por muitos considerado um instrumento de planejamento estratégico governamental, apesar de abranger um horizonte de médio prazo (quatro anos) e ser implementado apenas durante os três últimos anos do mandato do chefe do Poder Executivo.
De acordo com a Constituição Federal (1988), o PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
Assim, as diretrizes são as orientações gerais ou princípios que nortearão a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos (ex.: combater a pobreza e promover a cidadania). Já os objetivos são a descrição do resultado que se quer alcançar com a execução de ações governamentais (ex.: elevar o nível educacional da população, especialmente, combatendo o analfabetismo). As metas são a quantificação física e financeira dos objetivos (ex.: construção de três mil salas de aula em todo o país; investimento de R$ 400 milhões em segurança pública durante os próximos quatro anos).
Sistema de Planejamento e Orçamento Público
A LDO é a lei anterior à Lei Orçamentária, que define as metas e prioridades em termos de programas a serem executados pelo Governo. A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) orienta a elaboração e execução do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações tributárias, gasto com pessoal, política fiscal e transferências da União. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa). Ele também dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma mensagem do presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do Governo Federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no orçamento. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo poder executivo, fazendo as modificações que julgarem necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto.
A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver a necessidade de realizar despesas acima do limite que está previsto na Lei, o poder executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional, no qual devem ser indicadas a finalidade e a origem de recursos, como regra geral.
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o poder executivo muitas vezes a editar decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na Lei Orçamentária.
Sabe-se que no Brasil os estados, os municípios e o Distrito Federal são entes federativos com relativa autonomia normativa em matéria de direito financeiro e isto faz com que os prazos e determinados detalhes para a tramitação e aprovação do PPA, da LDO e da LOA não coincidam com os fixados pela Constituição Federal, já que na respectiva Constituição ou na Lei Orgânica Municipal os prazos são diferentes.
Processo de elaboração do orçamento anual e Plano Plurianual
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, como limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três poderes, executivo, legislativo e judiciário, estendendo também a disciplina aos orçamentos de estados e municípios.
Algumas características fundamentais devem ser, no caso do orçamento fiscal, analisadas. Dentre elas, destacamos: o prazo, o conteúdo, as emendas e o regime de votação da proposta.
PRAZO – É importante salientar, preliminarmente, que existe uma diferença entre proposta orçamentária e orçamento. Aquela representa a intenção de programação do executivo, enquanto o orçamento é uma lei que foi aprovada pelo legislativo a partir da proposta inicial. O prazo rígido está, portanto, ligado à transformação da proposta orçamentária. Cada esfera de governo tem o seu prazo específico, regulado pela Constituição ou pela Lei Orgânica, conforme for o caso.
Há um ritual específico para as emendas, para tanto, recomenda-se estudar o livro do professor Lino Martins da Silva e, para compreender o detalhamento específico do processo, consulte o regimento da casa legislativa de seu município e estado.
ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS
De acordo com Peres e Gomes (2004, p.80), o orçamento público deve contemplar aspectos relacionados à política, à economia, à área social e ao âmbito jurídico e financeiro.
O aspecto político, sócio e econômico está relacionado ao cumprimento de promessas de campanha e à doutrina de poder constituída. O orçamento também funciona como instrumento regulador da economia, nomeando áreas de investimentos em infraestrutura. Assim, atua como mecanismo de melhoria social, ampliando a oferta de empregos, serviços básicos e distribuição de renda. No estudo das finanças públicas, há o entendimento de que o orçamento é o principal instrumento da ação estatal na economia, tendo em vista o seu poder de alocar e distribuir recursos no país.
O aspecto jurídico está diretamente relacionado ao orçamento público, já que ele está condicionado e embasado em normas jurídicas específicas: Constituição, leis complementares e leis ordinárias, como a Lei de Diretrizes Orça- mentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que asseguram a gestão global dos recursos. Quanto ao aspecto financeiro, o orçamento público direciona recursos baseado nos aspectos anteriores.
Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de merca o e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda e alocar recursos com mais eficiência. O orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção como poluição e problemas urbanos, etc.).
RESULTADOS DO DESEMPENHO ORÇAMENTÁRIO
Para Cruz (1989), a proposta orçamentária pode apresentar equilíbrio, déficit ou superávit. No conceito doutrinário, é desejável que a proposta apresente equilíbrio entre a despesa fixada e a receita estimada, conforme apresentado no quadro abaixo:
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
|
Equilibrada
|
Receita estimada
|
=
|
Despesa fixada
|
Deficitária
|
Receita estimada
|
<
|
Despesa fixada
|
Superavitária
|
Receita estimada
|
>
|
Despesa fixada
|
Formas de proposição do orçamento público
Fonte: Cruz (1989)
Nos países em desenvolvimento, é comum que o Estado possua a necessidade de gastos maior do que as receitas disponíveis. Portanto, é prática a supressão orçamentária via empréstimos, complementando a falta de receitas e encobrindo o déficit orçamentário. Após 1967, tem-se, no Brasil, um paradoxo inquietante para o entendimento do déficit contido na proposta orçamentária. Isto ocorre porque, com frequência, deixa-se a despesa orçamentária como reserva de contingência (uma espécie de despesa a programar). Dessa maneira, temos a proposta orçamentária com um equilíbrio forçado e não uma abertura para apresentar o efetivo déficit ou superávit existente (CRUZ, 1989)
Dentre as várias possibilidades de comportamento do desempenho administrativo, uma é vedada pela Constituição Federal para assegurar o respeito à Lei Orçamentária. As demais são decorrentes da maior ou menor eficiência dos administradores públicos no gerenciamento dos recursos do Orçamento Fiscal.
Sob o ponto de vista qualitativo, são desejáveis situações de superávit orçamentário para o confronto entre receita e gastos públicos. No desempenho da receita, é preferível conseguir excesso de arrecadação e poder utilizá-lo como uma nova fonte de recursos aditivos ao orçamento original. Contudo, no desempenho da despesa é recomendável minimizar a utilização dos recursos ou, no máximo, gastar até o limite orçado, sob pena de ter sérios problemas com a fiscalização do Tribunal de Contas e os órgãos de Auditoria Interna e até ser processado judicialmente pela não aplicação de recursos conforme o programado.
Convém salientar que o artigo 47 da Lei nº. 4.320/64 prevê a constante interação entre o comportamento da receita e da despesa no Orçamento Fiscal mediante o estabelecimento da política de desembolso das unidades orçamentárias. Posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio reforçar, nos artigos 12 até 17, as metas fiscais e as formas de acompanhamento do comportamento de receitas.
Desta forma, vimos que o orçamento público é um plano financeiro da administração pública para o próximo ano. Ele envolve as estimativas para as receitas, despesas e investimentos do ente público no período vindouro. Assim, a Lei do Orçamento contém a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecendo aos princípios da unidade, universalidade e anualidade.
O Orçamento Geral da União (OGU) é constituído de três peças: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais. Desta forma, ele inicia com os seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei de Orçamento Anual (LOA).
O orçamento público deve contemplar aspectos relacionados à política, economia e aos âmbitos social, jurídico e financeiro. Já a proposta orçamentária pode apresentar equilíbrio, déficit ou superávit.
Fontes de consulta:
BOISVERT, Hugues. La Comptabilité de Management: Price de décision et
Gestion. 2a.ed. Québec, 1999.
CRUZ, Flávio da. Contabilidade e movimentação patrimonial do setor públi- co. Rio de Janeiro, Edição do Autor. 1989. Disponível em: www.flaviodacruz. cse.ufsc.br. Acesso em 07/fev/2008.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 7. ed. São Paulo: Atlas, 1998.
PERES, Lázaro B; GOMES, Manoel B. Contabilidade orçamentária: manual da gestão governamental. Goiânia: UCG, 2004.
WELSCH, Glenn A. Orçamento empresarial. São Paulo: Atlas, 1973.
